Por más de quince años, la Ley Lafkenche (Ley 20.249) ha sido uno de los instrumentos más influyentes —y controversiales— en la gobernanza del borde costero chileno. Concebida como una respuesta histórica a la exclusión de los pueblos originarios del uso y administración del espacio marino-costero, su aplicación práctica ha generado efectos que hoy van mucho más allá de su objetivo original.
Es así como una nueva investigación realizada por Adolfo Alvial —consultor en acuicultura e innovación, y director ejecutivo del Club Innovación Acuícola y de Orbe XXI— en colaboración con el Centro de Estudios Democracia y Progreso aborda esta normativa desde una perspectiva técnica, territorial y empírica, alejándose deliberadamente de lecturas ideológicas.
El origen: una deuda histórica con el mar
La Ley Lafkenche surge en 2008 en un contexto marcado por tensiones estructurales entre el Estado chileno y los pueblos originarios, especialmente en torno al control del borde costero. Durante décadas, actividades como la pesca industrial, la acuicultura, el turismo y la infraestructura portuaria se expandieron sin instrumentos que reconocieran explícitamente los sistemas de vida indígenas vinculados al mar.
Diversos estudios documentan que esta omisión normativa produjo una desposesión territorial simbólica y material, al superponerse concesiones y áreas protegidas sobre espacios históricamente utilizados por comunidades indígenas, sin mecanismos efectivos de consulta. En ese escenario emerge el movimiento Lafkenche, impulsando desde los territorios la demanda por reconocimiento del vínculo ancestral con el espacio marino-costero.
La respuesta legislativa fue innovadora: la creación del Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO), una figura que no transfiere la propiedad del borde costero, pero sí otorga facultades de administración a las comunidades solicitantes. El objetivo era claro: resguardar el uso consuetudinario sin vulnerar principios constitucionales como la igualdad ante la ley o la titularidad estatal del territorio.
Un diseño abierto… y problemático
Sin embargo, el estudio advierte que el carácter abierto de conceptos clave —uso consuetudinario, compatibilidad de usos, afectación de terceros— dejó amplios márgenes de interpretación. En la práctica, muchas definiciones sustantivas quedaron entregadas a la administración pública y a la jurisprudencia, generando una aplicación desigual y crecientemente compleja.
Desde su entrada en vigencia, la ley modificó profundamente la gobernanza del borde costero, incorporando nuevas racionalidades culturales y territoriales. Pero también evidenció tensiones tempranas: tramitaciones excesivamente largas, superposición con derechos previamente otorgados, débil coordinación interinstitucional y ausencia de criterios claros de evaluación.
La “cadena institucional” del ECMPO
Uno de los hallazgos centrales del estudio es la complejidad del diseño institucional. La tramitación de un ECMPO involucra a múltiples organismos —SUBPESCA, CONADI, SERNAPESCA, CRUBC y el Ministerio de Defensa— en un esquema secuencial altamente interdependiente.
SUBPESCA actúa como coordinador técnico, pero carece de capacidad decisoria autónoma, dependiendo de pronunciamientos sectoriales para avanzar. Según el análisis, esto genera un diseño “en cadena”, donde el procedimiento se ralentiza al ritmo del eslabón más lento, sin incentivos ni sanciones efectivas por incumplimiento de plazos.
El resultado es una brecha crítica entre los plazos normativos —cercanos a un año— y los tiempos reales: en promedio, casi seis años para ECMPO aprobados y más de siete años para los pendientes.
En cuanto a que, si es posible reducir la brecha de tramitación de siete años a un año sin sacrificar la rigurosidad del reconocimiento indígena, Adolfo Alvial, en conversación exclusiva con nuestro medio InfoSALMON, afirmó que sí es posible, explicando que “la duración excesiva deriva principalmente de ineficiencia administrativa (secuencialidad, dispersión institucional y tiempos muertos), no del rigor cultural del reconocimiento. Es posible reducir plazos manteniendo estándares de acreditación”.
Fundamenta aquello, señalando que “la demora prolongada se explica por tramitación lineal, falta de coordinación y ausencia de consecuencias por incumplimiento de plazos. Reducir tiempos fortalece certeza jurídica para comunidades y terceros, sin debilitar derechos”.
En relación a qué y dónde cambiar en la normativa, especifica que en el Reglamento (D.S. N° 134) — “tramitación concurrente” se debe realizar lo siguiente:
1) Incorporar un artículo nuevo (por ejemplo, “Artículo 5 bis” o “Artículo 6 bis”) que establezca:
- Las diligencias e informes del procedimiento ECMPO podrán tramitarse concurrentemente, salvo dependencia técnica expresa de secuencialidad en alguna (s) materia (s).
- La Subsecretaría podrá requerir informes en paralelo y consolidarlos en un expediente único.
Luego, en el mismo Reglamento (D.S. N° 134) — “silencio administrativo” y exigibilidad de plazos se debe:
1) Incorporar un artículo general (por ejemplo, “Artículo 6 ter”):
- Vencidos los plazos reglamentarios para informes/pronunciamientos de órganos sectoriales sin respuesta, se entenderá emitido pronunciamiento favorable, salvo que exista impedimento legal expreso.
- La falta de pronunciamiento deberá dejarse certificada en el expediente.
(Nota: la ley ya contempla silencio favorable para pronunciamiento de la Comisión; se propone extender la lógica a otros hitos del procedimiento.)
Respecto a la gestión sin crear nueva burocracia permanente — Comisión técnica ad hoc puntualiza que se debe:
1) Incorporar en el D.S. 134 un artículo habilitante (por ejemplo, “Artículo 7 ter”):
- La Subsecretaría podrá convocar una Comisión Técnica de Coordinación ad hoc para solicitudes complejas (superposiciones múltiples, alto impacto), con mandato y plazo definidos.
- Esta comisión no crea un órgano permanente; opera por expediente y se disuelve al finalizar su informe consolidado.
En cuanto al banco territorial integrado (interoperabilidad cartográfica) se debe:
1) Incorporar en el D.S. 134 una obligación de registro geoespacial (por ejemplo, “Artículo 4 bis”):
- Mantener un registro geoespacial público e interoperable (ECMPO vigentes y en tramitación, superposiciones, acuerdos).
- Estandarizar capas y metadatos para uso de la Comisión y servicios sectoriales.
El efecto suspensivo: el nudo del conflicto
Quizás el aspecto más controvertido del régimen es el efecto suspensivo automático que se activa con el solo ingreso de una solicitud de ECMPO. Desde ese momento, nuevas concesiones acuícolas, marítimas o áreas de manejo superpuestas quedan congeladas, incluso antes de evaluar el mérito de la solicitud.
La evidencia muestra que más de un tercio de las concesiones acuícolas en trámite a nivel nacional se encuentran actualmente suspendidas por esta causa, con paralizaciones que superan los cinco años. Este diseño introduce un alto nivel de incertidumbre regulatoria, especialmente para actividades intensivas en capital y planificación de largo plazo como la acuicultura.
El estudio advierte que, en la práctica, el ECMPO ha operado muchas veces como un instrumento de bloqueo territorial, más que como una herramienta de gobernanza integrada, trasladando los conflictos desde la sede administrativa hacia los tribunales.
En este contexto, Alvial, analizó cómo se puede transformar el efecto suspensivo de una barrera de bloqueo en un incentivo de convivencia, manifestando que se puede lograr “transformando la suspensión automática en un procedimiento obligatorio de compatibilización territorial, eliminando la presunción ex ante de incompatibilidad y reemplazándola por una evaluación técnica fundada de coexistencia de usos. La suspensión debe operar como instancia reglada de diseño territorial compartido y no como veto estructural”, reflexiona.
Esto se fundamenta en que “el régimen actual tiende a operar como presunción de incompatibilidad por mera superposición espacial, lo que convierte el efecto suspensivo en una barrera estructural. El objetivo de la ley es resguardar las tradiciones y el uso de los recursos naturales por parte de las comunidades vinculadas al borde costero, no necesariamente instaurar una exclusividad absoluta. Solo debe considerarse incompatible un uso que destruya físicamente el sitio consuetudinario, impida su ejercicio de forma irreversible o altere su valor cultural esencial. Este estándar se alinea con proporcionalidad, razonabilidad administrativa y armonización de derechos”, explica.
En relación a qué cambiar y dónde en la Ley N° 20.249, Alvial apunta que se debe modificar el artículo 10 para sustituir la lógica de suspensión por “incompatibilidad material manifiesta”:
- Incorporar un inciso que establezca que la suspensión procede solo cuando exista incompatibilidad material manifiesta, fundada técnicamente.
- Incorporar un inciso que aclare que la mera superposición espacial no constituye por sí sola incompatibilidad.
En este sentido, el señala que el objetivo es separar superposición geográfica de incompatibilidad jurídica y abrir espacio a coexistencia condicionada.
Además, al Reglamento de la Ley N° 20.249 (D.S. N° 134) puntualiza que se debe incorporar un nuevo capítulo o artículos “7 bis y siguientes” inmediatamente después del artículo 7 (Pronunciamiento de la Comisión), creando el “Procedimiento de Compatibilización Territorial”:
- Activación automática: cuando opere suspensión por potencial incompatibilidad/superposición.
- Plazo: 120 días, prorrogables por 60 con resolución fundada.
- Participantes: solicitante ECMPO, titulares de derechos vigentes o solicitudes relevantes, órganos técnicos competentes, facilitación técnica.
- Productos: (i) delimitación geoespacial de zonas de conflicto, (ii) propuesta de coexistencia (zonificación funcional/temporal/condicionada), o (iii) declaración fundada de incompatibilidad material.
A la vez, sugiere que se debe incorporar regla de “resultado vinculante”:
- Establecer que el acuerdo o propuesta final debe incorporarse al expediente y al Plan de Administración, y considerarse por la Comisión/autoridades como antecedente decisorio obligatorio.
También indica la importancia del Plan de Administración (anclaje jurídico del acuerdo). En este este escenario, se debe ajustar el D.S. 134 (artículo 9 y disposiciones sobre Plan de Administración) para exigir que:
- Los acuerdos de coexistencia (si existen) se incorporen como cláusulas operativas del Plan de Administración.
- El acto administrativo que aprueba el Plan (o sus modificaciones) haga referencia expresa al acuerdo, otorgándole fuerza obligatoria.
Impactos económicos y territoriales reales
Los efectos económicos no son teóricos. La paralización prolongada de proyectos implica inmovilización de capital, pérdida de empleos, postergación de inversiones y costos de oportunidad significativos, concentrados en regiones altamente dependientes del borde costero: La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos, Aysén y Magallanes.
A nivel territorial, la escala de las solicitudes ECMPO —en algunos casos superiores a 600.000 hectáreas por región— ha generado una saturación del borde costero, debilitando la planificación regional y transformando la gestión territorial en una administración permanente de conflictos.
La ausencia de criterios de proporcionalidad y de zonificación preventiva obliga a resolver tensiones caso a caso, erosionando la coherencia del sistema y la confianza institucional.
Impactos diferenciados y tensiones sociales
El estudio subraya que los impactos de la Ley Lafkenche no se distribuyen de manera homogénea. La acuicultura es el sector más afectado, pero también existen efectos relevantes sobre la pesca artesanal no solicitante, el turismo costero, los servicios marítimos y las economías locales.
Incluso para las propias comunidades indígenas solicitantes, los beneficios del reconocimiento se ven limitados por los extensos plazos de tramitación y la falta de apoyo técnico, generando nuevas desigualdades intra-territoriales y frustración de expectativas.
¿El problema es el objetivo?
Una de las conclusiones más relevantes del trabajo es clara: los problemas de la Ley Lafkenche no provienen de su objetivo, sino de su diseño e implementación. El reconocimiento del uso consuetudinario es legítimo y necesario; lo que ha fallado es la arquitectura institucional que lo operacionaliza.
Esto permite desplazar el debate desde la falsa dicotomía entre derechos indígenas y desarrollo económico hacia una discusión técnica sobre cómo compatibilizar ambos de manera razonable y sostenible.
Criterios para una revisión necesaria
El estudio propone avanzar hacia ajustes normativos e institucionales basados en cinco ejes clave:
- Proporcionalidad territorial, alineando superficie solicitada con uso consuetudinario acreditado.
- Certeza jurídica, con plazos exigibles y estándares homogéneos.
- Armonización de derechos, promoviendo coexistencia regulada de usos.
- Fortalecimiento institucional, con mejor coordinación intersectorial.
- Integración con la planificación territorial, incorporando una visión de largo plazo.
Lejos de debilitar el reconocimiento indígena, estos ajustes podrían fortalecer su legitimidad social, reducir la conflictividad y contribuir a una gobernanza del borde costero más equilibrada.
Ahora bien, respondiendo a la interrogante de cómo integrar la Ley Lafkenche en la planificación territorial regional para mitigar la judicialización, Alvial, indica que “la Ley Lafkenche ya se encuentra integrada al sistema de gestión del borde costero a través del pronunciamiento de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero (CRUB) y su incorporación efectiva en instrumentos regionales de zonificación. La judicialización no se origina en ausencia de integración, sino en ambigüedades normativas y falta de criterios uniformes para resolver conflictos dentro del sistema”.
“En regiones como Aysén y Los Lagos, los ECMPO aprobados han sido incorporados cartográficamente en mapas oficiales de zonificación del borde costero, lo que demuestra reconocimiento material dentro del ordenamiento litoral. La judicialización surge por discrecionalidad, criterios variables, estándares técnicos no uniformes y debilidad relativa de los acuerdos como reglas estables y oponibles”, fundamenta.
En este contexto qué cambiar y dónde en la normativa, especifica que se debe abordar el Reglamento (D.S. N° 134) — criterios uniformes para decisiones y compatibilidad:
1) Incorporar un artículo posterior al artículo 7 (por ejemplo, “Artículo 7 quáter”) que establezca:
- Las decisiones de la Comisión sobre ECMPO deberán fundarse en criterios técnicos mínimos de compatibilidad territorial definidos nacionalmente (proporcionalidad espacial, continuidad del uso consuetudinario, coexistencia funcional, prevención de afectación irreversible, etc.).
- La resolución deberá explicitar el análisis de compatibilidad y, cuando proceda, las condiciones de coexistencia.
Respecto al Protocolo/Manual nacional obligatorio (instrumento técnico normativo) se debe:
1) Dictar, vía resolución de SUBPESCA o acto administrativo equivalente, un “Manual Nacional de Compatibilización y Criterios de Compatibilidad ECMPO”, de aplicación obligatoria:
- Metodologías estandarizadas para evaluación de compatibilidad.
- Umbrales/criterios para “incompatibilidad material manifiesta”.
- Formatos de acuerdos, cláusulas tipo y medidas de cumplimiento/monitoreo.
En el aspecto del fortalecimiento jurídico de acuerdos (oponibilidad y estabilidad) señala que:
1) En el D.S. 134, incorporar una disposición (por ejemplo, “Artículo 9 bis”) que establezca que:
- Los acuerdos de coexistencia aprobados se integrarán al Plan de Administración y al acto administrativo aprobatorio, y serán exigibles a usuarios incluidos en el plan.
- La Comisión deberá registrar el acuerdo y sus condiciones para efectos de publicidad y trazabilidad administrativa.
Y sobre el registro e incorporación formal en zonificación regional (hacer explícito lo que ya ocurre) por ello sugiere que se debe:
1) Incorporar en el D.S. 134 una obligación de remisión y registro (por ejemplo, “Artículo 7 quinquies”):
- Toda resolución que apruebe ECMPO y todo acuerdo de coexistencia deberán remitirse formalmente al órgano responsable del instrumento regional de zonificación del borde costero para su incorporación cartográfica y normativa.
- Establecer publicidad, acceso y actualización periódica del registro, asegurando oponibilidad y evitando re-litigar conflictos ya resueltos.
Un debate que debe madurar
El mensaje final del estudio es contundente: persistir en una lógica de confrontación empobrece la discusión pública. La experiencia acumulada demuestra que es posible compatibilizar derechos consuetudinarios, desarrollo productivo y sostenibilidad territorial, siempre que existan reglas claras, instituciones sólidas y una visión sistémica.
La Ley Lafkenche, revisada y fortalecida, puede seguir siendo una herramienta clave. Pero para ello, el debate debe dejar atrás el binarismo y avanzar hacia la mejora institucional informada, basada en evidencia y no en consignas; así lo concluye el estudio.
